近日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號，下稱96號文）。文件提出，能源領(lǐng)域推廣PPP主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，包括但不局限于下列三類項(xiàng)目：電力及新能源類項(xiàng)目、石油和天然氣類項(xiàng)目、煤炭類項(xiàng)目。其中第一類項(xiàng)目中明確提到了“供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項(xiàng)目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項(xiàng)目”等，根據(jù)去年7月31日出臺的《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動計(jì)劃（2015-2020年）》（下稱《行動計(jì)劃》），“十三五”期間配電網(wǎng)建設(shè)改造投資不低于2萬億元。隨著新一輪電改拉開序幕，“逐步放開增量配電投資業(yè)務(wù)”成為各類資本關(guān)注的焦點(diǎn)，此次96號文的出臺對于加速電改進(jìn)程也有重大意義。
一、配網(wǎng)投資將成為地方政府公共服務(wù)范疇
電網(wǎng)輸配電環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，為避免重復(fù)投資與資源浪費(fèi)，在輸配售不分的體制下，《電力法》等法規(guī)明確了一個營業(yè)區(qū)只能有一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)的原則，不會存在配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)競爭問題。2002年以后，我國形成了國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)與若干地方電網(wǎng)分區(qū)壟斷的格局，除了少數(shù)地區(qū)外，地方政府極少有參與配網(wǎng)投資的“權(quán)力”與職責(zé)。
電改9號文提出的“放開兩頭、管住中間”，“逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)”，《行動計(jì)劃》提出“各?。▍^(qū)、市）政府要按照‘統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、因地制宜、突出重點(diǎn)、合理適用’的原則，結(jié)合各地實(shí)際需求和電價承受能力……制定本?。▍^(qū)、市）配電網(wǎng)建設(shè)改造實(shí)施方案”，96號文提出“各級能源主管部門應(yīng)根據(jù)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于PPP工作的相關(guān)管理辦法組織項(xiàng)目實(shí)施”，這一改革部署將打破現(xiàn)有利益格局，其隱含的深層意義在于將原屬中央權(quán)限范圍內(nèi)的電網(wǎng)投資職責(zé)下放到地方政府，即提供電網(wǎng)服務(wù)也將成為地方政府提供的公共服務(wù)范疇。受到經(jīng)濟(jì)下行壓力和地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型驅(qū)動發(fā)展的要求影響，地方政府在本輪電力體制改革中也成為改革“急先鋒”，迫切希望配電網(wǎng)投資體制改革能夠給地方帶來降低電價、拉動投資的作用。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委等部門25號令）第二條規(guī)定了PPP模式適用于“能源”領(lǐng)域。從政策文件層面看，國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目（包括供電等市政設(shè)施）”；財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號）對適用PPP模式的項(xiàng)目做了特征描述，其第六條規(guī)定：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會資本合作模式。96號文進(jìn)一步明確將“供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造等項(xiàng)目”列入PPP實(shí)施范圍。
從目前售電側(cè)改革實(shí)踐來看，放開的配電網(wǎng)投資項(xiàng)目是具有良好投資回報(bào)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。例如，重慶地區(qū)選擇的是支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目聚集區(qū)（如兩江新區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)等），這些項(xiàng)目選擇PPP方式并不會不合理的增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)，這也符合財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號)關(guān)于推廣PPP模式的目的所在。
三、財(cái)政補(bǔ)貼與合理商業(yè)模式的結(jié)合決定了配電網(wǎng)PPP的落地
對于配電網(wǎng)PPP項(xiàng)目，96號文僅提出“農(nóng)村電網(wǎng)改造升級”屬于財(cái)政傾斜項(xiàng)目，對于城市電網(wǎng)PPP補(bǔ)貼政策未予明確。“電力要先行”——這意味著電力發(fā)展要一定程度上優(yōu)先于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對于配電網(wǎng)建設(shè)而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮(zhèn)化起步階段（尚未形成基礎(chǔ)負(fù)荷之時），配電網(wǎng)就需要投資建設(shè)；投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報(bào)。因此，投資人在簽署協(xié)議時往往需要對財(cái)政補(bǔ)貼（保底電量）作出合同約定，需要政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政扶著配電網(wǎng)走多久、多遠(yuǎn)，都有待于各具體項(xiàng)目協(xié)商確定。
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）明確提出：“將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會報(bào)告”，因此，投資人可以用合同方式將項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算作為政府方的義務(wù)。
實(shí)際上，作為具有壟斷性的公用事業(yè)，國家對配網(wǎng)價格（輸配電價）改革的總體思路是嚴(yán)格監(jiān)管壟斷企業(yè)的收益，采取“準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益”價格監(jiān)管模式。其中，準(zhǔn)許收益是吸引社會資本投資的重要因素（當(dāng)然，應(yīng)鼓勵投資人通過創(chuàng)新商業(yè)模式，提供增值服務(wù)的方式獲取綜合性收益）。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會資本，破除配網(wǎng)投資領(lǐng)域目前電網(wǎng)公司一家獨(dú)大的局面。
